何以民为邦本？

嵩山土驴

依法治国在郑州遭受挑战

--郑州拆迁乱象调查

北京市才良律师事务所 朱孝顶律师



2014年5月7日，全国著名的义务普法人物贾灵敏女士在拆迁现场与其他被拆迁户一起报警时，被警方带走，次日被以聚众扰乱社会秩序罪名刑事拘留。然而从现场视频审视，贾灵敏与其他被拆迁户向停在现场的警车上的警察报警寻求帮助，要求警察出示工作证件，是公民监督权的行使，于法于理均无不当；现场警察暴力抓捕、殴打贾灵敏等四人显属滥用权力！最初抓捕贾灵敏的事实和理由未显示在《起诉意见书》和《起诉书》上，及至拘留、逮捕、审查起诉、起诉、改变管辖、重新审查起诉以致贾灵敏被羁押至今已超过十个月，司法权力的滥用愈演愈烈！

只有充分了解郑州拆迁的现状，才能了解贾灵敏老师给拆迁户义务普法的价值。为此，我们驻守郑州已经整整三个月了，在郑州度过了圣诞节、元旦节、春节、元宵节，开设义务普法讲座三十余场次，实地走访了二七区齐礼阎村旧村改造现场、上街区峡窝镇左照村等地的拆迁现场、金水区寺坡六里屯拆迁片区、金水区马头岗村旧村改造现场、惠济区下坡杨村旧村改造现场、中原区朱屯旧村改造现场、荥阳市贾峪镇恒大山水城万亩湖山施工现场……通过实地走访、调查问卷、座谈、讲座、法律咨询等形式，我们对于郑州市肇始于2012年的撤村并城和城中村改造运动有了更深入、更客观、更准确的判断。

我们的调查结果与河南省委巡视组开列的问题清单高度吻合，“领导干部腐败问题依然严重，城区公安干警腐败多发，城中村干部贪腐现象普遍”，但比省委巡视组开列的问题更为严重：在郑州撤村并城和城中村改造运动中的一系列做法甚至涉嫌违反宪法，有的甚至直接挑战国家根本制度；有的地方将国家级和省级新农村示范村纳入撤村并城和城中村改造的范围引发了群众的强烈不满；有的区县存在大量耕地被占用被强制抛荒而无地农民还领着中央粮食直补；现有材料显示郑州市公安、检察、法院、土地、城建、城中村干部领域渎职贪腐犯罪现象较为普遍；自2013年起，郑州的雾霾指数较长时段处于全国第一水平，其空气污染水平甚至已远超北京，曾经的“绿城”而今变成“雾都”和“霾城”，民众不满情绪较为激烈。

【郑州拆迁依据郑州市政府和中共郑州市委文件是郑州拆迁恶政的基础】

依照我国现行土地制度，土地计有国有和集体所有两类所有权。按照《土地管理法》的规定，建设项目必须使用国有土地，而集体土地征为国有，应由省级人民政府或国务院批准。在国有土地上，2011年前依据《城市房屋拆迁管理条例》采取核发《房屋拆迁许可证》的方式进行拆迁；2011年后依据《国有土地上房屋征收和补偿条例》采取发布《房屋征收决定》的方式进行房屋征收。

然而郑州自吴天君2011年5月成为郑州市代市长、后担任郑州市委书记以来推动政府主导的郑州城中村改造运动，无论在市政府制作的《郑州市城中村改造管理办法》和中共郑州市委出台的《中共郑州市委、郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和融资工作的意见》很多方面均突破了宪法与法律的禁止性规定，突破了中国土地管理的根本制度，颠覆了中国征地制度。比如郑州市政府规章和市委文件，直接确定了“将城中村土地直接按国有土地予以登记，直接将城中村土地按照安置开发比不高于1：2的原则，安置开发比以外的土地直接纳入市政府统一收购储备，经核算后形成的土地出让收益由市区政府6：4分成”，各区政府成立国有全资或控股公司，负责本区域范围内的城中村改造融资、安置房建设以及土地开发整理等工作。

2011年11月7日郑州市人民政府郑政文【2011】258号《郑州市城中村改造管理办法》确立了各区政府（管委会）是城中村改造的主体，民政、公安、农业、劳动和社会保障、计划生育、教育、卫生等部门参与城中村改造工作（注：实际操作中人大、政协、公、检、法均充任了拆迁指挥部的领导成员）制度。该《郑州市城中村改造管理办法》第十五条规定：“建成区内城中村土地依法按国有土地确认”，第十六条规定：“各区政府（管委会）负责组织开展本辖区内城中村土地的地籍调查工作，并依法注销原土地登记。调查结果经村民（股东）会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过，市国土资源部门审核后，报市政府批准。根据市政府的批准文件，市国土资源部门依法进行国有土地登记”。第十七条：“安置居住用地按划拨方式处置，开发和其他用于安置的经营性用地以招拍挂方式公开出让”。该《郑州市城中村改造管理办法》第七章规定了，各区政府城中村改造按照安置开发比不高于1：2的原则实施，安置开发比以内的开发用地的土地收益按成交总价的60%核算拆迁安置成本，拨付各区政府用于城中村改造项目拆迁补偿安置，形成的政府净收益拨付各区政府；安置开发比以外的土地，纳入市政府统一收购储备，经核算后形成的土地收益由市区两级政府6：4分成。

2013年1月1日起施行的中共郑州市委郑发【2012】21号《中共郑州市委、郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和融资工作的意见》创造了“集体土地征收及地面附属拆迁补偿，按照市政府有关规定执行。村民住房三层以下按标准补偿，三层以上给予拆工费（拆工费砖木结构控制在150元以内，砖混结构控制在400元以内），按照拆迁先拆违的原则，属违法建设的依法无偿拆除”。

在郑州市委、郑州市政府主导下的城中村改造运动实践，更是引发了郑州有史以来最为惨烈的社会剧变，媒体集中报道的各种强拆血案、惨案均集中在这一时期，其违宪违法性以及社会危害性大致有以下十个方面：

一、政府主导的拆迁指挥部囊括人大政协公检法，违宪、违反政治伦理

在我国政治架构中，人民代表大会是国家权力机关，产生人民政府、人民法院和人民检察院。“一府两院”均由人大产生，对人大负责，在政治地位上是并列的，不存在领导和被领导关系。政协是民主协商的参政议政机构，同样不存在被行政机关统率的问题。

纵观国内其他地区，公检法尽管在征地、拆迁方面也存在这样那样的问题，尽管也被民众质疑司法不够公正，但公开参与拆迁却并不多见。2004年湖南“嘉禾事件”之后，时任最高人民法院副院长曹建明宣布“各级人民法院不得参与拆迁”；近年来公安部三令五申“公安不得参与征地拆迁等非警务活动”。应该说，最高人民法院和公安部的禁令在全国许多地方内执行得比较好。

然而郑州在2013年、2014年仍然大量存在区县政府以政府文件成立“拆迁指挥部”、人大政协公检法官员都被政府任命为指挥部成员的现象。根据网络公开资料以及拆迁户手中所持的拆迁文件资料，管城回族区政府、金水区政府、惠济区政府、二七区政府、中原区政府、上街区政府都成立了包含人大、政协、公、检、法领导参加的拆迁指挥部。郑州这种做法违反宪法对国家机构职权划分的规定，挑战政治伦理，触目惊心。

二、市政府直接将城中村集体土地确认为国有土地，颠覆土地征收制度

郑州市中原区冉屯村的村民苏花娣向郑州市国土资源局申请公开“冉屯村集体土地变更为国有土地的批准文件及其法律依据”的政府信息。2015年2月5日，郑州市国土资源局以政府信息公开答复的形式确认：“郑州市中原区中原乡冉屯村民委员会于2008年办理了城中村确权登记手续。其主要程序为：冉屯村申请、中原区政府审核，经市政府批准后登记发证。其主要依据为《土地管理法》第八条城市市区的土地属于国家所有。”

此项政府信息公开答复，揭开了郑州城中村改造规避中国土地征收的秘密：即村委会对全村集体土地进行确权，由区、县政府审核后报郑州市人民政府批准，直接确认为国有土地。

郑州市国土资源局援引的《土地管理法》第八条共有两款，但郑州市国土资源局援引的只是第一款，属于错误适用法律。郑州市国土资源局作为土地管理行政部门，知法犯法，性质极为恶劣。《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山、属于农民集体所有。”

这种郑州模式颠覆了我国的土地管理根本制度，直接违反宪法、物权法、土地管理法的强制性规定。国家只有基于公共利益的需要，在法律明确授权并严格遵循法定程序且给予集体土地所有人、使用人合理补偿安置的情况下，才可以将集体土地征收为国有土地。征收权力的行使，法律只授权国务院和省级人民政府。郑州直接由市政府批准将集体土地变性为国有土地的作法，僭越了国务院和省政府的法定专属批准征收权力，违宪的同时也颠覆了中国土地征收根本制度，相关人员已涉嫌犯罪。

贾灵敏被指控为寻衅滋事罪的四个罪状涉及到的管城区十八里河拆迁、高新区石佛办事处老俩河村、惠济区固城村改造拆迁，都未经过法定征收程序，直接将集体土地确权为国有土地，进而进行商业开发，因而都属非法拆迁。

三、国家级新农村示范村、古建筑、文物遭“撤村并城”，暴殄天物，有权就是任性

金水区马头岗村因军用机场拆迁，全村整体搬迁到按照全村统一规划、统一设计、统一风格建设的乡村豪华别墅。曾庆红、刘云山、李克强等领导人先后到过该村视察，给予高度赞誉。中央电视台“心连心”艺术团曾到该村慰问演出。马头岗村曾被树为国家级新农村示范村，村民极为满意，然而豪华别墅建成使用仅十余年，又遭遇撤村并城和城中村改造。

这种所谓改造在没有提供安置房的情况下先将村民豪华别墅强拆掉，村民被迫居住在荒郊野外，在菜地里搭简易窝棚居住生活，长达一年多，政府不管不问。当地老人对这种改造的必要性强烈质疑。村民表示，在原先的别墅完全可以安居乐业，传于子孙后代，而现在这种“改造”让他们非常恐惧。

从法律角度说，《循环经济促进法》第二十五条明确规定，政府应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命，对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，不得决定拆除。从建设节约型社会角度来说，这是对资源和能源的极大浪费，暴殄天物。“新农村”一阵风建成了，没过几年又遭遇撤村并城、城中村改造，这种运动式“发展”任性随意，严重损害人民群众的利益，严重影响党和政府的形象。

2015年2月3日中央电视台财经频道报道的《河南新郑为建保税区拆除六百年清代古村落》；2014年12月2日中国新闻网报道的《郑州宋真宗御碑面临拆迁村民望原地保护》；2014年1月16日新华网报道的《郑州:又现强拆文物?!当地受迫叫停》；2013年5月11日中国新闻网报道的《郑州清代古宅凌晨遭强拆官方称非文物保护单位》；2013年2月21日河南商报报道的《郑州城中村拆迁古迹边垃圾成堆 网友呼吁保护文物》……2012年3月22日大河报报道《新郑数百颗百龄古枣树被铲 回应称是基层人员误砍》

从农民的豪华别墅到历史文物、古建筑、古枣树，郑州的“撤村并城”、“城中村”改造的魔爪伸得太长了。

四、失地无地农民领取粮食直补，地方政府瞒上欺下

粮食直补，是国家为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入，财政按一定的补贴标准和粮食实际种植面积对农户直接给予的补贴。这是中央调动农户种粮积极性的惠农政策，但在郑州却被用来逼迫农民接受低补偿安置。表面上，无地可种的农民凭空领取粮食直补款，算是获益者，但实际上粮食直补金额很低。这些无地农民因为未经法定的土地征收补偿安置程序，应得的征地补偿安置款无法获得，未来生计难以保障。

如上街区峡窝镇左照等三个村，共五千多亩耕地，涉及三千多户人，全部被占用，其中有一部分被强制抛荒。这些地暂时不开发，也不让农民耕种。由于农民要求耕种，还与政府发生过强烈冲突。2012年农民抢种的小麦快成熟了，被政府强制毁掉，媒体有过报道。这三个村的村民反映，全峡窝镇还有十几个村的情况类似，无地农民领着中央粮食直补。荥阳市豫龙镇瓦屋孙村五百多亩耕地大多被强占，但无地农民还领取着中央粮食直补。中原区冉屯村505亩耕地近年来被强占用于开发，但冉屯村的无地农民还领取着中央粮食直补。

郑州还存在大量的土地“以租代征”违法现象。恒大山水城在郑州打出“万亩湖山”巨幅广告，但是其占用的集体土地是以租赁的形式进行商业开发的。荥阳市贾峪镇鹿村村民李美云反映，她家每年都领取着土地租赁收益，每亩800到1200元不等。金水区马头岗村村民反映，有1969亩耕地被强制抛荒，他们多次上访，金水区政府答复称，这些土地已经被村委会租赁出去了。村民对租赁的具体情况不知情。

无地农民领粮补，地方政府公然欺骗中央，这些做法严重损害了党和政府的形象，粗暴践踏了依法治国的基本国策。另外这也从侧面反映，这些被大量占用的耕地未经法定征收程序改变土地性质，进行商业开发，已经涉嫌严重的土地犯罪。



五、拆迁改造公文的数据大肆造假，严重损害政府公信力

例如郑州金水区寺坡六里屯拆迁改造项目的被征收（拆迁）户数和建筑面积，金水区政府给出的是1336户、87360.33平方米，郑州市房屋征收办公室给出的是1419户、111200平方米，而金水区政府的政府信息公开答复显示是1501户、135400平方米。被拆迁户数和建筑面积无疑是客观确定的，但三组官方数字却大相径庭，被拆迁户数最大相差165户，建筑面积最大相差48040平方米。

中原区政府在提请郑州市政府审批《冉屯村城中村改造方案》的请示文件中认定该村有715户、村民3424人（其中农业人口3243人，非农业人口181人）、占地513亩。但冉屯村委会制作的该村拆迁方案显示，该村2000人、350户、占地158亩。中原区政府凭空多出1424名村民、365户、355亩土地。



六、公安机关不顾拆迁户的报警、控告，涉嫌塌方式的渎职犯罪

我们在郑州的金水区、中原区、上街区、惠济区、管城回族区、高新技术开发区、二七区、荥阳市调查了96位拆迁户。他们在调查表上按下了红手印，愿意对调查结果负法律责任。他们共有1590次报警，内容涉及打砸门窗、泼粪、泼机油、故意毁坏财物、摧毁房屋、非法跟踪、殴打、恶意断水断电等，仅拿到115个受案回执和两个立案通知。迄今所有案件均未侦破。

公安出警不及时甚至不出警，即使出警了也不制止违法犯罪，纵容犯罪人员从容离去。中原区冉屯村冉秋菊控告桐柏路派出所苏嘉辉2014年7月1日凌晨两点左右出警之后没有制止正在打砸的歹徒，还让受害人冉秋菊家人给这帮歹徒让出离开的道路。这是郑州拆迁中的普遍现象。

甚至有些警察直接参与拆迁。南阳路公安分局局长赵书文被指认直接参与了金水区寺坡六里屯城中村改造和连片改造项目，2013年12月28日对报案群众拒之门外。嵩山路派出所民警聂兵对要求出具受案回执的律师态度极为恶劣，污蔑律师扰乱公共场所秩序，并有大打出手之势。金水区杨金路派出所民警王全忠被村民指认带队强拆民房并殴打村民。上街区峡窝镇派出所所长郭永正率领社会人员翻墙入院，殴打拆迁户，把王更寅暴打并捆绑四个小时。郑州市二里岗公安分局民警黄剑驾车跟踪律师长达数十公里。



七、媒体集中报道的野蛮暴力强拆犯罪，迄今郑州警方未予侦破

暴力野蛮强拆中的手段花样百出，令人发指，如半夜扮鬼叫、泼油漆、波机油、泼辣椒油、泼粪、扔死猫、扔死狗、扔活蛇、放钉板、拍板砖、砸玻璃、砸楼梯、堵锁眼、入户打砸、裸拆、恐吓殴打、活埋、株连式逼迁。金水区寺坡六里屯连片改造项目61名业主，2014年10月8日联名向区长陈宏伟递交血书，控告该拆迁片区针对拆迁户的两千余地刑事案件，要求制止非法逼迁、野蛮暴力拆迁，陈宏伟区长收到61位群众递交的血书后无动于衷。其后各种暴力手段愈演愈烈。新京报、中国青年报等著名媒体进行了深入报导，但到现在金水区因拆迁引发的刑事案件两千余起仍无一起得到侦破。

2011年9月11日凌晨一点多，数百蒙面歹徒手持棍棒闯入郑州市经济技术开发区明湖办事处梁湖村村民马连福的家中，马红亮的妻子连衣服都不让穿，仅着内裤和胸罩就被强行带离，八千多平方米的房屋及其房屋内财产变成一片废墟。在法制晚报等媒体报道之后，全国人大委员长张德江作出批示要求查处，但案发迄今近四年仍未侦破。

金水区寺坡100多名被征收户诉金水区人民政府征收决定一案，野蛮暴力拆迁在案件诉讼过程中未停止，房屋仍被非法摧毁。郑州市中级法院在行政判决书中明确指出，“暴力逼迁方式为相关法律法规严格禁止，如果政府默许、纵容甚至亲自参与暴力逼迁，无论在行政伦理还是法律层面都不可容忍，是对人民政府形象和公信力的巨大破坏。”郑州中院先后两次向金水区政府发出司法建议，要求其对被拆迁户反映的问题进行核实、处理，并约谈了金水区政府相关领导。



八、几乎所有城中村改造项目都存在非法施工

惠济区下坡杨村城中村改造项目一直处于无证施工状态，村民多年来持续要求在郑州相关政府机关予以查处。2013年3月27日，郑州市城乡规划局对下坡杨村城中村改造项目作出了《责令停止建设决定书》，但该工程一直未停工。2013年6月16日，郑州市城乡规划局再次对其无证施工予以立案查处。直到2015年3月，该项目仍在继续施工。

二七区齐礼阎村改造项目无证施工一直在持续。早在2010年11月18日，经济参考报报道，《郑州城中村改造未批先建，土地招拍挂走过场》。直到2015年3月，齐礼阎安置小区项目仍处于无证施工状态。村民贾灵敏、阎崇民于2015年1月初向郑州市建委、郑州市城乡规划局、郑州市政府请求履行法定职责依法予以查处。目前非法施工仍在继续。贾灵敏、阎崇民已就三部门的行政不作为分别向河南省住建厅和河南省政府申请行政复议。

据调查了解，郑州几乎所有城中村改造项目都存在非法施工的问题。郑州的规划部门、建设部门、土地管理部门涉嫌渎职。



九、郑州拆迁中贪腐现象普遍

2014年12月29日，媒体报道《省委巡视组反馈郑州信阳情况，郑州城中村干部贪腐普遍》。12月28日省委巡视组通报显示，郑州“领导干部腐败问题依然严重，城区公安干警腐败多发，城中村干部贪腐现象普遍”。

仅我们调查了解，上街区峡窝镇左照村五组村民反映，村小组的集体土地被占用之后，票据显示国土部门向村五组给付了5900多万的征地补偿款，但小组所有村民均未领到钱，村委会干部和小组干部也说没有见到这5900多万的补偿款。2015年1月15日村民向上街区检察院反贪局实名举报，但迄今未立案侦查。金水区马头岗村村民反映，村委会和办事处自从2013年成立了拆迁指挥部，他们不在马头岗村几千平方米大的办公楼办公，而是到十五里开外的“一米阳光”商务酒楼，吃住都在那里。村里因机场拆迁而统一规划建造的三十多栋未分配的别墅，十几年来无人居住，但拆迁之后，这些别墅的拆迁款不知道被谁领走了，村委会未公开账目。马头岗村因为面临征地拆迁，村委会已经连续两届未进行选举。中原区冉屯村村民有几十个村民长达十年的时间里持续向区、市、省纪委实名举报控告该村委会主任左武云（女）非法倒卖土地、贪污腐败。



十、近年来雾霾闻名全国，学者称大拆大建致使扬尘不断

郑州市委书记吴天君2012年8月表示，郑州要加快撤村并城和城中村改造步伐，力争三年内全部完成。目前郑州拥有建筑工地2000多个，相当于平均每平方公里有两个左右。根据近年来的新闻报道，早在2013年，郑州的雾霾已经闻名全国。

2013年1月12日，凤凰网报道，《绿城变雾都，郑州深陷十面霾伏》。2013年9月24日，媒体报道《郑州进入雾霾模式，空气质量全国倒数第一》。2013年11月30日，大豫网报道，《十面“霾”伏郑州又拿第一，降雨带走雾霾君》。2013年12月28日，媒体报道《郑州空气污染指数排第一，雾霾围城，在郑州买房该买第几层》。2014年11月24日，媒体报道，《郑州持续雾霾，学者称大拆大建致使扬尘不断》。2014年12月3日，经济观察报报道，《郑州雾霾困局：市民称相当于每天抽四包烟》。2015年1月6日，东方今报报道，《郑州空气污染又排全国第一，绿城笼罩在雾霾之中》；大河报报道，《重罚之下，工地仍在“霾”头苦干》。2015年1月7日，凤凰新闻报道，《2014年河南全省好天只占一半，两会期间郑州雾霾严重》。2015年3月9日，媒体报道，郑州市空气污染指数全国排行第一。

直面问题才可能解决问题。郑州强拆及其引发的民众不满情绪，应当引起政府的高度重视。郑州不仅是郑州居民的郑州，更是中国人民的郑州。郑州的大拆大建已经导致了严重社会问题和环境危机。我们要立足于民族未来的高度，反思急功近利、拔苗助长、饮鸩止渴、的发展模式，严格按照依法治国方略，惩恶扬善，真正以人为本和全心全意为百姓谋福祉。

嵩山土驴

这样的官员是怎、样为人民服务的，是怎样成为人民的父母官，公仆的？如此为政!祸国殃民，还在继续任上!这是什么样的政府？什么样的制度，与民主，法制，共和，大相径庭!人性最卑劣的官员在中国!

ジ梦影づ

。。。。。